Jacek Krzemiński | 24.03.2021

Samorządy są bardzo zagrożone

Polityka rządu PiS wobec samorządów lokalnych niszczy je, destabilizuje. Dewastuje ich finanse, upartyjnia, zabiera im kompetencje i coraz bardziej uzależnia samorządy od państwa, od rządu i partii rządzącej. Zamieniając w gruzy ideę samorządności. Można odnieść wrażenie, że jest to celowe działanie, obliczone na przejęcie przez PiS kontroli nad samorządami” – pisze Jacek Krzemiński, w latach 2017-2019 szef Serwisu Samorządowego Polskiej Agencji Prasowej, a obecnie redaktor naczelny serwisu internetowego Tuwartomieszkac.pl.

Poniżej publikujemy całą jego opinię na ten temat:

Za PRL władze komunistyczne zlikwidowały samorządy lokalne. Władze lokalne były wtedy wyznaczane przez władze centralne i całkowicie przez nie kontrolowane. I nie miały też samodzielności finansowej – były na garnuszku państwa. Niestety, dziś grozi nam powrót do takiego stanu rzeczy. Ale o tym za chwilę, bo chciałbym zacząć od tego, że samorządy lokalne reaktywowano po 1989 r., zakładając, że społeczności lokalne wiedzą lepiej niż władze centralne, czego potrzebują. Czyli że będą lepiej rządzić się same. To była główna idea samorządności lokalnej, za której sprawą państwo przekazało samorządom sporą część swych kompetencji. Przekazało im szkoły podstawowe i średnie, przedszkola, przychodnie publiczne, domy kultury, biblioteki, drogi lokalne, wodociągi i kanalizację, mniejsze szpitale itd. Efekty tego były niezwykłe, bo dzięki samorządom lokalnym bardzo wiele miejscowości zaczęło kwitnąć, rozwijać się i szybko zmieniać na lepsze. Oczywiście, nie wszędzie tak było, bo np. bywa czasem, że jakiś wójt czy burmistrz źle sprawuje swoją funkcję. Ale wtedy prędzej czy później ją traci. Co przyczynia się do tego, że w Polsce jest mnóstwo naprawdę świetnych wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast.

Tak czy owak w zdecydowanej większości samorządy u nas się sprawdziły i dobrze funkcjonują. Polska w ostatnich 30 latach zmieniała się na lepsze głównie oddolnie, głównie dzięki samorządom lokalnym, instytucjom lokalnym, firmom i ogromnej rzeszy ludzi dobrej woli, którzy chcieli zrobić coś dobrego. Należę więc do tych, którzy uważają, że reforma samorządowa była najbardziej udaną reformą w Polsce po 1989 r.

Relacje między samorządami lokalnymi a rządem zawsze były u nas dość trudne i napięte. Wynikało to przede wszystkim z niedoborów w budżecie państwa, przez co kolejne rządy próbowały się ratować, przerzucając część finansowego ciężaru zadań państwa na samorządy. I na tym polu między rządem a samorządami dochodziło często do zgrzytów. Na czym to polegało w praktyce? To dwa przykłady. Pierwszy to oświata. Gdy państwo przekazywało szkoły samorządom, miało dalej łożyć na ich utrzymanie. W postaci subwencji oświatowej. Ale niemal od początku dawały na ten cel samorządom mniej niż kosztowało utrzymanie szkół. Więc samorządy musiały dokładać do nich z własnej kieszeni, z roku na rok coraz więcej. Mimo, że to nie one decydowały o wysokości wynagrodzeń nauczycieli (te ustalał rząd, negocjując je z nauczycielskimi związkami zawodowoymi) i o innych warunkach, na jakich nauczyciele byli zatrudnieni (to regulowała Karta Nauczyciela).

Drugi przykład to tzw. zadania zlecone. Czyli zadania, które państwo zleca samorządom do wykonywania. To m.in. prowadzenie urzędów stanu cywilnego, wydawanie dowodów osobistych, organizacja wyborów czy wypłata zasiłków z pomocy społecznej. W tym przypadku było i jest podobnie jak w przypadku oświaty. To znaczy, że państwo nie pokrywa samorządom całości kosztów, związanych z wykonywaniem tych zadań.

Dziś problem polega na tym, że odkąd do władzy doszedł PiS, relacje między rządem a samorządem dramatycznie się pogorszyły, nigdy wcześniej nie były tak złe. Z czego to wynikało? Z tego, że żaden wcześniejszy rząd nie posunął się tak daleko w tym, żeby samorządów nie traktować po partnersku i żeby wprowadzać – mimo ich sprzeciwu – niekorzystne dla nich zmiany.

Zaczęło się od likwidacji gimnazjów (odgórną decyzją rządzących naszym krajem). Można dyskutować o tym, czy to był dobry pomysł czy nie, ale rząd nie pokrył samorządom całości kosztów tej operacji. Ale to nie był jedyny cios dla samorządów, jeśli chodzi o oświatę. Bo później, w trakcie nauczycielskiego strajku, rząd przyznał nauczycielom podwyżki. Ale ich koszt też musiały w części pokryć samorządy, bo rząd i tym razem nie dał im tyle, ile powinien, by sfinansować podwyżki. Stało się tak, mimo świetnej wówczas sytuacji budżetowej państwa.

Dla większości samorządów gminnych szkoły to główna pozycja w budżecie. I jeśli z jednej strony muszą do nich coraz więcej dokładać, a z drugiej w wielu miejscach – z uwagi na kryzys demograficzny – ubywa uczniów, to pojawia się konieczność likwidacji części szkół, tych najmniejszych. Bo jeśli w całej szkole jest 20-30 uczniów (są takie przypadki), to ich utrzymanie jest bardzo kosztowne, dużo kosztowniejsze (w przeliczeniu na jednego ucznia) niż w przypadku większych szkół. Ale żeby taką szkołę zamknąć, musi na to zgodzić się administracja rządowa – czyli wojewódzki kurator oświaty, działający w ramach urzędu wojewódzkiego. I w ostatnich latach, już za rządów PiS, kuratorzy oświaty na zamykanie najmniejszych samorządowych szkół na ogół się nie zgadzają. Nie licząc się z tym, że dla samorządów jest to ogromny problem, bo w niektórych gminach wiejskich wydatki na oświatę to aż 40-50 proc. całego ich budżetu. Przez dokładanie do szkół wielu gminom wiejskim brakuje pieniędzy np. na remonty i budowę dróg.

Decyzje rządu PiS w sprawie oświaty to był jednak tylko przedsmak tego, co jeszcze czekało samorządy. Najpierw ekipa rządząca zabrała im część kompetencji, między innymi odbierając samorządom wojewódzkim nadzór nad wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska (teraz chce odebrać samorządom szpitale powiatowe i miejskie). Potem, po kryzysie wizerunkowym rządu na początku 2018 r., związanym z wysokimi nagrodami finansowymi dla ministrów i ówczesnej premier Beaty Szydło, chcąc odrobić polityczne straty, PiS zdecydował o obniżeniu o 20 proc. pensji parlamentarzystów i włodarzy samorządowych: wójtów, burmistrzów, prezydentów miast itd. Samorządowcy byli oburzeni, bo pensje włodarzy samorządowych już przed tą obniżką nie były wysokie – szczególnie w przypadku większych miast – jak na zakres odpowiedzialności i obowiązków. Ale nie oburzali się tylko dlatego: rządzenie gminą czy miastem jest równie trudne i pracochłonne jak zarządzanie sporą firmą, wymaga wysokich kompetencji. Tymczasem po tej obniżce pensje włodarzy samorządowych są na takim poziomie, że zniechęcają do samorządu ludzi o wysokich kompetencjach. Z drugiej strony to może jednak ułatwić przejęcie części samorządów przez działaczy partyjnych. I być może PiS-owi i o to chodziło, o to, by upiec dwie pieczenie przy jednym ogniu. Prezes Prawa i Sprawiedliwości już wiele lat temu ubolewał, że jego partia ma za słabe struktury terenowe (dziś jest już inaczej) i że nie ma silnej pozycji w samorządach.

Jakby na potwierdzenie takich przypuszczeń, przed wyborami samorządowymi w 2018 r. rząd zaczął majstrować przy ordynacji wyborczej, dotyczącej tych wyborów. I wprowadził w niej dwie brzemienne w skutki zmiany. Po pierwsze wprowadził tzw. kadencyjność, czyli zapis, że wójtem, burmistrzem czy prezydentem miasta można być nie dłużej niż dwie kadencje. O tym, czy to słuszne rozwiązanie czy nie, można by długo dyskutować (ja uważam, że jest złe). Ale jego efekt jest także taki, że część osób jeszcze bardziej zniechęci się do startowania w wyborach na wójta czy burmistrza, a wielu świetnych samorządowców będzie zmuszonych do odejścia z samorządu – po zakończeniu dwóch kadencji (przy okazji można by zadać pytanie, dlaczego nie wprowadzono ograniczenia liczby kadencji posłom i senatorom).

Po drugie PiS zlikwidował, w 2018 r., jednomandatowe okręgi wyborcze (JOW) w wyborach do rad gmin i miast powyżej 20 tys. mieszkańców. JOW-y wprowadził do samorządów rząd PO-PSL. Wprowadził je tam częściowo, nie obejmując nimi tzw. miast na prawach powiatu (czyli największych miast), samorządów powiatowych i wojewódzkich. Ale i tak to była ogromna zmiana na lepsze. Bo wcześniej żeby wystartować do rady gminy trzeba było startować z jakiejś listy wyborczej. Nie można było wystartować samodzielnie. To zniechęcało wiele osób do startu w wyborach do rad miast i gmin, a jednocześnie ułatwiało tworzenie się lokalnych klik i upartyjnianie samorządów. Bo lokalnym klikom i partiom łatwiej w takich warunkach wygrywać lokalne, samorządowe wybory.

I co w tej sytuacji zrobił PiS? Zlikwidował JOW-y w wyborach do rad gmin i miast powyżej 20 tys. To była wyjątkowo zła decyzja, podyktowana zapewne wyłącznie partyjnym interesem. Bo brak JOW-ów, jak już wcześniej napisałem, ułatwia partiom wygrywanie lokalnych wyborów. Potwierdziły to ostatnie wybory samorządowe, które odbyły się już według zmienionej ordynacji. W tych wyborach PiS, mający wówczas bardzo wysokie notowania w sondażach, osiągnął dużo lepsze wyniki niż w poprzednich i bardzo zwiększył liczbę samorządów, w których objął władzę. Ale ceną za likwidację JOW-ów było dużo większe upartyjnienie samorządów (bardzo przybyło takich, w których rządzą działacze partyjni). Upartyjnienie, które bardzo im nie służy, ale to też temat na osobną analizę.

Jakby tego było mało, w 2019 r. spadł na polskie samorządy kolejny cios. Szły wybory parlamentarne, zbliżały się wybory prezydenckie. I partia rządząca szukała sposobu na to, żeby mieć jeszcze wyższe notowania w sondażach i móc nadal samodzielnie rządzić. W efekcie wymyśliła tzw. piątkę PiS. W jej ramach obniżyła podatek dochodowy od osób fizycznych, czyli PiT, a także zniosła go dla osób poniżej 26. roku życia. Dla samorządów to był cios, bo duża część ich dochodów to udział w podatku PIT i CIT (część wpływów z tych podatków jest przekazywana samorządów, mają one w nich określony, procentowy udział).

Na obniżaniu tych podatków samorządy bardzo dużo tracą, ale kolejne rządy, które obniżają PIT i CIT, nie rekompensują tego samorządom. Tak stało się i tym razem. Polskie samorządy straciły na tym miliardy złotych rocznie. I nie mogą tego, w przeciwieństwie do rządu (który może np. podwyższyć podatek VAT, co zresztą zrobił kilka lat temu), w żaden sposób odrobić. Bo nawet wysokość lokalnych podatków, np. od nieruchomości, wyznacza państwo, określając ustawowo ich maksymalne stawki. Te stawki są takie same dla małych rolniczych gmin wiejskich i dla dużych miast, co jest absurdem, który dawno powinien być usunięty.

Tego typu rządowych uderzeń w samorządy było w ostatnich latach tak dużo, że trudno je wszystkie wymienić. Boleśnie uderzyła w nie np. podwyżka płacy minimalnej, bo bardzo podwyższyła im koszty, czego rząd też w żaden sposób im nie zrekompensował. Warto wymienić jeszcze jeden, bardzo wymowny przykład. Wielu rolniczym, biednym gminom bardzo pomogło wybudowanie na ich terenie dużych elektrowni wiatrowych. Bo wpływy tych gmin z podatków od nieruchomości płaconych przez takie elektrownie to miliony złotych rocznie. Tymczasem w 2018 r. rząd zmienił zasady opodatkowania elektrowni wiatrowych. W taki sposób, że mocno obniżył płacony przez nie podatek od nieruchomości. Na dodatek obniżył go wstecz (to znaczy, że elektrownie mogły zapłacić niższy podatek także za wcześniejsze miesiące, sprzed przyjęcia tych przepisów). I oczywiście także w tym przypadku samorządom tego nie zrekompensował. Naraziło to gminy, mające na swym terenie duże elektrownie wiatrowe, na potężne kłopoty finansowe, bo nagle straciły dużą część swych wpływów. Trybunał Konstytucyjny uznał – kilka miesięcy temu – taką zmianę przepisów, w takim trybie, za niekonstytucyjną.

W zeszłym roku sytuacja finansowa samorządów znów się pogorszyła. Tym razem nie na skutek działań ekipy rządzącej, ale w wyniku pandemii. A mimo to rząd szykuje im kolejną bardzo niemiłą niespodziankę. Chodzi o to, że w ramach tzw. Nowego Polskiego Ładu chce m.in. podwyższyć kilkakrotnie kwotę wolną od podatku – w podatku PIT. Ale to oznacza, że wpływy z tego podatku znacząco zmaleją, co dla samorządów oznacza bardzo duże straty finansowe (przypomnę, że spora część ich dochodów to wpływy z udziału w podatku PIT). Samorządowcy mówią, że nie są przeciw obniżce kwoty wolnej od podatku, ale obawiają się, że rząd nie będzie chciał im zrekompensować wynikłych z tego strat finansowych. Skoro bowiem wcześniej takich zmian im nie rekompensował, to tym bardziej teraz – przy bardzo nadwątlonym przez pandemię budżecie państwa – nie będzie chciał tego zrobić. A zagrożenie z tym związane jest dla samorządów ogromne. Dla przykładu: władze Torunia wyliczyły, że gdyby rząd wprowadził zapowiadane zwiększenie kwoty wolnej od podatku dla wszystkich osób, miasto to straciłoby 140 mln zł rocznie. To aż 10 proc. jego budżetu. W innych dużych miastach straty byłyby podobne (np. w Lublinie byłoby to około 160 mln zł) i groziłyby wielu samorządom nawet bankructwem.

Dotychczas rząd bronił takiej postawy dwoma argumentami. Po pierwsze twierdził, że doprowadził do wzrostu wpływów podatkowych (głównie z VAT), na czym skorzystały też samorządy. Samorządowcy zbijali ten argument, mówiąc m.in., że bardziej niż wpływy samorządów z podatków wzrosły w ostatnich latach ich koszty, do czego walnie przyczynił się rząd. Poza tym od pandemii, przez spowodowany nią kryzys gospodarczy, wpływy z podatków znów się kurczą.

Czas więc na drugi argument rządu: by pomóc samorządom, stworzyliśmy Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych z budżetem liczonym w miliardach złotych. To faktycznie ogromne pieniądze, z których wiele samorządów już skorzystało. Szkopuł w tym, jak te pieniądze są dzielone. Czy one rzeczywiście idą tam, gdzie są najbardziej potrzebne, na najpilniejsze inwestycje. Wielu samorządowców twierdzi, że przy podziale środków z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych preferowane są samorządy, w których rządzi PiS lub takie, które wchodzą z rządem we współpracę. A te, w których np. rządzą ludzie związani z opozycją, pieniędzy nie dostają lub otrzymują j w symbolicznej wysokości. Samorządowcy przedstawiają na to dowody, a to jeden z nich, dotyczący gmin i miast z powiatu kłodzkiego:

https://www.miasta.pl/aktualnosci/rfil-korupcja-polityczna-studium-przypadku-klinicznego

Gdy Związek Miast Polskich poprosił rząd o szczegółowe informacje na temat podziału środków z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, nie otrzymał ich. Ów fundusz to skądinąd kolejny przykład na to, że rząd zamiast przeprowadzić reformę samorządów lokalnych w Polsce (reformę rzeczywiście bardzo potrzebną, zwłaszcza jeśli chodzi o samorządowe finanse), idzie w kierunku dalszej centralizacji państwa, odbierania samorządom kolejnych kompetencji i coraz większego uzależniania ich od rządu, klientelizmu. Samorządy potrzebują  większej samodzielności finansowej, a nie na odwrót. I do tego konieczna jest reforma ich finansów. Dla PiS jest wygodniejsze jednak tworzenie kolejnych rządowych funduszy dla samorządów, bo to wymusza ich uległość wobec rządu (i pomaga samorządowcom związanym z Prawem i Sprawiedliwością). Można odnieść wrażenie, że temu służy także działalność CBA, które w wielu przypadkach na siłę szuka sposobu, by postawić zarzuty jakiemuś samorządowcowi (z którym np. wojuje lokalna struktura PiS czy chce tam przejąć władzę). Oskarżenia Centralnego Biura Antykorupcyjnego wobec samorządowców często są bardzo wątpliwe.

Ale efekt psychologiczny jest: „lepiej rządowi się nie stawiać, lepiej nie wiązać się z opozycją, lepiej ułożyć się z PiS, bo inaczej możemy mieć u siebie CBA, bo inaczej nie dostaniemy pieniędzy z dzielonych przez rząd funduszy”.

Na koniec warto przytoczyć jeszcze jeden mocny dowód na to, że Prawo i Sprawiedliwość w swej polityce wobec samorządów kieruje się głównie partyjnym interesem. Ten dowód to zapowiadany od dłuższego czasu przez ważnych polityków PiS (np. wicepremiera Sasina) podział Mazowsza na dwa województwa. PiS nie może przeboleć, że mimo posiadania największej liczby mandatów w mazowieckiem sejmiku, nie rządzi samorządem tego województwa. I znalazł na to sposób: podzielić ten region na dwa województwa: warszawskie i mazowieckie. Bo w tym drugim niemal na pewno przejąłby władzę, miałby samodzielną większość w sejmiku takiego województwa.

Reasumując: samorządy w Polsce, w wyniku polityki PiS wobec nich, są dziś bardzo zagrożone – ruiną finansową, utratą samodzielności, podporządkowaniem rządowi, jeszcze większym upartyjnieniem itd. I dlatego trzeba ich bronić”.

Jacek Krzemiński